СЛОВАРЬ
Управление центральное и местное. Управление в широком смысле обозначает всю деятельность государства, направленную на достижение интересов народа. Так понимаемое управление заключает в себе три функции: законодательство (см. законодательная власть), суд (см. судоустройство, судопроизводство, Судебные Уставы 20 ноября 1864 года) и управление в тесном смысле или администрацию.
Устанавливая взаимные права и обязанности граждан, их отношения к государству, организацию и сферу деятельности всех учреждений, законодательство является самой важной задачей государства и предполагает всестороннее знание потребностей народа и отдельных его слоёв.
Суд призван охранять силу закона и разрешать споры о праве. В своём приговоре он подводит частный случай под общее положение права и изъясняет смысл закона там, где он не явствует из буквы кодекса.
Администрация, или управление в тесном смысле, имеет своим предметом непосредственное осуществление задач государства на основании закона и в пределах, им указываемых. Закон устанавливает предметы ведомства каждого учреждения (иностранные дела, военные, финансы, внутреннее управление или полиция), его устройство, положение по отношению к другим учреждениям, компетенцию его по пространству действия (центральные и местные учреждения). Закон редко может указать средства, наиболее соответствующие цели управления, так как они часто зависят от множества местных условий, которые законодательная власть не в состоянии предусмотреть, и потому выбор их в известных границах всегда предоставляется самой администрации. Располагая значительной свободой действий, администрация несёт и большую ответственность: её мероприятия должны быть законны, т.е. не должны превышать власти учреждения или нарушать частных или общественных прав. Административные учреждения не могут быть облекаемы законодательной властью, ибо иначе власть администрации сделается беспредельной и легко может перейти в произвол. Ещё менее совместимы с административными задачами функции судебные.
В античных государствах-общинах народ принимал столь близкое участие во всём управлении, непосредственно разрешая все наиболее важные дела, избирая и контролируя должностных лиц, что в строгом разграничении функций отдельных властей не представлялось насущной надобности. В средние века установление крепостного права и обособление сословий надолго исключили возможность всякой стройной и согласной с интересами всего народа организации управления. Преобразование управления стало на очередь вслед за отменой крепостного права и феодальных привилегий.
Первым требованием общества было обеспечение от произвола, столь сильно дававшего себя чувствовать в эпоху полицейского государства. Лучшее средство к тому видели в разделении властей, введённом в европейских государствах и североамериканских штатах. Оно выражается в том, что законодательная власть вверяется главе государства и народному представительству, исполнительная власть - ответственному министерству, судебная власть - самостоятельным и независимым судьям.
В Российской империи, управляемой Государем Императором самодержавно (см. самодержавие) высшие государственные учреждения суть: государственный совет, совет министров, комитет министров, сенат, синод, министерства.
Для осуществления задач управления при сколько-нибудь значительных размерах государства представляется всегда необходимым существование рядом с центральными государственными учреждениями местных органов власти.
Устройство местного управления различается по объему компетенции местных учреждений и по их составу. В первом отношении говорят о централизации и децентрализации местного управления, во втором - о самоуправлении и приказно-бюрократическом устройстве. При централизации местные власти являются пассивными агентами центральных учреждений, подчинены им и в своей деятельности связаны указаниями высшего правительства, которое утверждает все наиболее важные мероприятия в сфере местных дел. Зло увеличивается, чем глубже идет правительственное вмешательство в жизнь общества, чем более отдалён центр от окраин, чем дальше стоят областные власти от местного населения.
Децентрализация обозначает такую организацию местного управления, при котором все местные интересы ведаются местной властью самостоятельно, а центральное правительство или местные его агенты лишь наблюдают за тем, чтобы местные органы управления не выходили за пределы предоставленной им законом компетенции и не нарушали своими мероприятиями общегосударственных интересов. С другой стороны, обширные полномочия, предлагаемые децентрализацией, могут обратиться в произвол, если они будут предоставлены отдельным лицам. Даже при коллегиальном составе местных учреждений децентрализация требует особых гарантий законности.
Такие гарантии более всего предоставляет самоуправление, ведение местных дел самим населением или его выборными. Для правильного функционирования системы местного самоуправления необходимо, чтобы в составе его органов равномерно были представлены все классы местного населения. В противном случае самоуправление вырождается в орудие сословного господства, ведёт к своекорыстному преследованию выгод доминирующей части общества в ущерб всему основному населению.
Другое важное условие правильной и энергичной деятельности органов самоуправления - это полнота компетенции; только в таком случае каждый охотно станет жертвовать своим временем для разрешения общественных дел.
В России, как и в странах Запада, до окончательного утверждения крепостного права участие народа в местном управлении было весьма значительно. В домосковской Руси посадник мало входил во внутренние дела волости: они ведались волостным вече и его выборными старостами, сотскими, десятскими и добрыми людьми. Такой же порядок сохраняется в главных чертах весьма долго и в московский период. Представитель центральной власти в уезде - наместник и назначаемые им для управления меньшими территориальными единицами - волостями, волостели заведовали военной обороной и председательствовали в выборном суде, но фактически, подобно прежним посадникам, более всего заботились о своих доходах, о выгодном кормлении. Ведение местных дел оставалось в руках выборных сотских и старост.
В 30-х годах XVI века уголовные дела (поимка и суд над разбойниками и ворами) передаются в исключительное ведение населения в лице губных старост, избираемых всем населением из дворян, и губных целовальников, избираемых сошными людьми. В 50-х годах того же столетия была сделана попытка совершенно заменить систему кормления управлением выборных земских старост и целовальников, на которых были перенесены все обязанности наместников и волостелей. Но реформа не была сделана обязательной и привилась главным образом на севере среди свободного крестьянства (см. Иоанн Грозный, Сильвестр).
В XVII веке, после смутного времени, выдвинувшего на первый план военные интересы государства, повсюду в областях назначаются воеводы, которые обязаны ведать область на государя, а не на себя (как то было при наместниках). Воеводы получают жалованье за службу. Впрочем, кормы, официально запрещённые, продолжали держаться в жизни ещё долго. Власть воевод была очень обширна, совмещала в себе функции военные, административно-полицейские, судебные и финансовые, но в то же время она крайне разнилась в своем объёме по отдельным городам. Земские выборные власти остались и при воеводах; однако всё более обострявшиеся сословные отношения и постепенное закрепощение крестьян тормозили правильный ход деятельности органов самоуправления и лишали их прежнего значения. Управление воевод не внесло больше правды и порядка в областные дела и открыло широкий простор для произвола.
Вследствие того при Петре Великом потребовалось новое преобразование областного управления. Первый шаг был сделан в 1695 году попыткой установить постоянные воеводские наказы для каждого уезда, выписав подходящие статьи из прежних наказов. В 1699 году посадские люди были изъяты из ведения воевод и подчинены бурмистерским палатам или городским ратушам (позднее городским магистратам) во главе с центральной палатой в Москве (позднее главным магистратом в Петербурге). Затем последовало новое административное деление на 8 губерний: Московскую, Ингерманландскую, Киевскую, Смоленскую, Архангельскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую, распадавшихся на провинции (уезд составил доли провинций).
Местное управление при Петре было построено на начале двусословном, передано в руки, с одной стороны, представителей торгово-промышленного сословия (бурмистерские палаты и магистраты), с другой - служилого, в лице выборных от местного дворянства ландратов и земских комиссаров. Но Пётр не успел выработать стройной системы провинциального управления; во многих местах остались правительственные воеводы, а при преемниках Петра они опять совершенно вытеснили новых выборных правителей.
Так продолжалось до Екатерины II, которая призвала дворянство, освобождённое от обязательной государственной службы, к деятельному участию в местном управлении. Областное управление было построено "Учреждением о губерниях" 1775 года на приказно-сословном начале. Число губерний было увеличено (в среднем губерния обнимала 8 - 12 уездов с 20 - 30 тыс. жителей в каждом). Первое место в наиболее важных губернских учреждениях (губернских правлениях, казённых палатах, палатах гражданского и уголовного суда) занимали коронные должностные лица: губернатор и председатели палат. В то же время губернские и уездные правительственные учреждения были составлены из лиц, выбранных сословиями - дворянством, городскими жителями и крестьянами. В ряду сословий господствующее положение было предоставлено дворянству.
Дворянство избирало членов и заседателей земского и уездного судов, исправников и депутатов в разные губернские комитеты. При этом земский (полицейский) суд, в котором сосредоточивалось всё управление уездом (дела полицейские, административные, хозяйственные и судебные) и в котором дворянству принадлежала особенно видная роль, находился в строгом подчинении губернскому начальству, а деятельность губернских комиссий и комитетов регулировалась уставами, которые стесняли власть губернатора, как "хозяина" губернии. При императоре Николае I участие дворянства в местном управлении было ещё более усилено, и ему предоставлено было избирать председателей палат гражданского и уголовного суда. Сословный элемент, однако, не парализовал недостатков, свойственных приказно - бюрократическому устройству. Настроения и злоупотребления в губернской и уездной администрации были вопиющи.
Драма Крымской кампании ярко осветила всю гибельность такого порядка. Жизнь настоятельно диктовала возвращение к исконным началам всесословного самоуправления; отмена крепостного права сделала возможным такую реформу.
Положение о земских учреждениях 1864 года и городовое положение 1870 года должны были удовлетворить запросы общества в области местного управления. Первое было выработано в министерстве П. А. Валуева и сильно отражало влияние прусской сословно-административной системы самоуправления, с которым оно сочетало многие черты французской системы централизации управления. Всесословная земская организация была применена только к уездам и губерниям, в более мелких единицах местного управления - сельском обществе и волости было сохранено сословное устройство. Порядок избрания уездных земских гласных был основан на сословно-имущественном разделении избирателей.
Проводилось три сословных собрания: съезды землевладельцев, съезд городских избирателей, съезд выборных от сельских обществ.
В съездах землевладельцев принимали участие лица (физические и юридические), владеющие в уезде на праве собственности пространством земли от 200 до 650 десятин, смотря по уезду; или владеющие другим недвижимым имуществом ценой не ниже 15.000 рублей; или владеющие промышленным или хозяйственным заведением не ниже той же ценности; или имеющим годовой оборот не менее 6000 рублей; далее, уполномоченные от нескольких землевладельцев, а также от учреждений и компаний, владеющих в уезде пространством земли не ниже указанного размера и составляющим не менее 1/20 доли его; наконец, уполномоченные от священнослужителей, владеющих в уезде церковной землей в размере, определённом в законе.
В городских избирательных съездах участвовали лица, имеющие купеческие свидетельства (см. купец), владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6000 рублей или недвижимой собственностью ценностью от 500 до 3000 рублей в зависимости от местности.
Съезды от сельских обществ образовывались из выборщиков, назначаемых волостными сходами.
Число гласных от каждого уезда было определено особым расписанием, причём число гласных от землевладельцев и городских избирателей вместе никогда не было менее (обыкновенно же было более), чем от сельских обществ, и всегда преобладающее положение принадлежало классу землевладельцев. Фактический состав уездных гласных по сословиям был, например, в 1883-86 годах следующим, в итоге для всех земских губерний: дворян потомственных и личных - 4578, чиновников ниже IX класса - 1017, купцов и почётных граждан - 1938, мещан и цеховых - 188, духовенства - 305, крестьян - 5073, прочих - 97; всего - 13196. В губернских собраниях из 2284 гласных было дворян - 1587, чиновников ниже IX класса - 275, купцов - 231, крестьян - 157.
Председатель губернской управы утверждался министром внутренних дел, председатель уездной управы - губернатором. В губернском собрании председательствовал губернский предводитель дворянства; в уездном собрании - уездный предводитель дворянства.
Ведению земства были предоставлены лишь дела, относящиеся "к местным хозяйственным пользам и нуждам". В их числе, например, попечение о народном образовании, о народном здравии и тюрьмах и связанное с тем назначение и взимание местных сборов для удовлетворения земских потребностей.
В кругу земской компетенции известный разряд дел нуждался в утверждении губернатора, другой - министра внутренних дел. Губернатор имел право остановить исполнение постановлений земства, которые он признавал незаконными, и представить дело на разрешение сената. Если министр не утверждал постановление земского собрания, оно также вносилось на разрешение сената. Администрация исполнительная, - полиция, - осталась вне зависимости и связи с земством и совершенно обособленной и параллельной властью.
Таковы наиболее главные черты Положения 1 января 1864 года. Оно не было свободно от некоторых крупных недочетов, из которых особенно важным являлось многоначалие в уезде (сословные волостные и сельские управления и крестьянские присутствия, всесословные земские учреждения, бюрократически организованные полицейские управления).
Тем не менее, деятельность земств в области народного хозяйства, народного образования и народного здравия оказалась за время действия Положения 1864 года в высшей степени плодотворной. Так, из данных медицинского департамента видно, что в то время как в не-земских губерниях (с населением к 1 января 1891 года в 20.128 тысяч душ) в 1891 году приходилось на 10.000 жителей расходов на содержание больниц - 679 рублей, на содержание врачей - 224 рубля, на бесплатную выдачу лекарств - 12 рублей, а всего расходов на медицинскую часть - 1339 рублей, в это же время в 34 земских губерниях (с населением в 65.359 тысяч душ) расходы на содержание больниц составили на 10.000 жителей - 1222 рубля (более на 79%), на содержание врачей - 379 рублей (более на 69%), на бесплатную выдачу лекарств - 133 рубля (в 11 раз более), а всего на медицинскую часть - 3383 рубля, т.е. более чем в 2,5 раза. Перед реформой 1864 года во многих местностях медицинской организации в селах совсем не было или она существовала лишь на бумаге; после реформы в большей части земских уездов имеется 5-6 земских врачей и 3-4 больницы. По отчету медицинского департамента за 1891 год в земских губерниях на 100.000 тысяч жителей приходилось 11 врачей, 14 фельдшеров и фельдшериц.
Как велика разница в постановке народного образования в земских и не-земских губерниях показывают следующие цифры об отношении учащихся в низших школах к населению. В 34 земских губерниях учащиеся мальчики в низших светских школах составляли 3,14% мужского населения, девочки - 0,87% женского населения; в 12-ти не-земских губерниях это отношение составляло для мальчиков 1,77% (т.е. на 80% меньше), для девочек - 0,43% (в 2 раза меньше). Правда, учащихся в церковно-приходских школах и школах грамотности в не-земских губерниях относительно больше. В земских: мальчиков 0,38% мужского населения, девочек 0,07% женского населения, в не-земских: мальчиков 1,09%, девочек 0,09%, но ни для кого не тайна, что как сами церковно-приходские школы, так и учащиеся в них весьма часто существуют лишь в ведомостях, и ещё в большей степени это справедливо по отношению к 1880-м годам. В итоге для всех низших и начальных школ (светских и духовных) учащиеся мальчики и девочки составляли в земских губерниях 2,2% населения, в не-земских 1,7%.
В 1890 году устройство земского самоуправления подверглось коренным изменениям. Оставляя в общем прежней компетенцию земских учреждений, новое Положение 12 июня 1890 года ввело новые начала для избрания в земские гласные. На место принципа участия в земском обложении, ранее определявшего право голоса в местном самоуправлении, оно поставило принцип сословный. Вместо 3-х прежних съездов избирателей закон установил 2 избирательных собрания: одно - для дворян потомственных и личных, владеющих указанным в законе количеством десятин земли или другим недвижимым имуществом ценностью не менее 15.000 рублей; другое - для лиц прочих сословий, обладающих требуемым цензом. Кроме того, в оба собрания входили уполномоченные от мелких землевладельцев, причём для выбора уполномоченных были установлены 2 съезда: один - для дворян потомственных и личных, второй - для лиц других сословий. Владельцы торгово-промышленных предприятий, не имеющие недвижимого имущества установленной ценности, были лишены участия в земском самоуправлении. Также по Положению от 12 июня 1890 года: евреи не допускаются к участию в земских избирательных собраниях и съездах; ценз для участия в съездах мелких землевладельцев увеличен с 1/20 доли нормального размера до 1/10; гласные от сельских обществ избираются волостными сходами; каждый сход избирает одно лицо (в некоторых случаях - двух); из числа избранных губернатор утверждает столько лиц, сколько полагается от сельских обществ по комплекту гласных; общее число гласных уменьшено; уездных гласных всего полагается 10.231 вместо прежнего числа 13.360, губернских - 1566 вместо 2281.
Число гласных было распределено между избирательными собраниями и сельскими обществами таким образом, чтобы у первого дворянского собрания было всегда преобладающее положение: из общего числа уездных гласных (не считая губерний Вятской, Олонецкой и Пермской, где не было разделения гласных между 1-м и 2-м избирательными собраниями) от дворянских избирательных собраний должно было быть 5470 гласных, от недворянских собраний - 1287, от сельских обществ - 3172. В губернских собраниях влияние дворянства было усилено включением в состав собраний, в силу должности, всех уездных предводителей дворянства.
Дальнейшей основной особенностью Положения 1890 года является значительно большее подчинение земства администрации, которая теперь контролирует уже не только законность, но и целесообразность действий земства. С этой целью были учреждены особые губернские по земским и городским делам присутствия. Вместе с тем, высшей инстанцией в разрешении несогласий между земскими собраниями и администрацией является уже не сенат, а в большинстве случаев комитет министров; в тех же случаях, когда от отмены или изменения постановлений земских собраний должно последовать увеличение земского обложения, - Государственный совет. Председатели и члены земских собраний утверждаются правительством и считаются состоящими на государственной службе. Если избранные на эти должности земскими собраниями кандидаты не удостоятся утверждения, - назначаются новые выборы; в случае неутверждения новых кандидатов вакантные должности замещаются министром внутренних дел из лиц, имеющих право голоса на земских избирательных собраниях и съездах.
Городское самоуправление было построено на принципе участия в несении городских повинностей. Право голоса в городских выборах имели только плательщики городских налогов. Переложение платежей не принималось во внимание, поэтому не имели права голоса съёмщики квартир, хотя известно, что налоги, выплачиваемые домовладельцами, перелагались на квартирантов. Вследствие этого, городское дело сосредоточилось почти исключительно в руках торгового класса, интересы которого далеко не всегда совпадали с выгодами большинства населения. Так, по городовому положению 1870 года право голоса при избрании гласных городской думы имели лица, владеющие недвижимым имуществом, подлежащим сбору в пользу города, или содержащие торговое или промышленное заведение по купеческому свидетельству; наконец, все лица, которые прожив в городе не менее 2 лет, уплачивали городские сборы со свидетельств купеческих, промысловых на мелочный торг, приказчичьих 1-го разряда или с билетов на содержание аптек, типографий и некоторых других заведений. В гласные городской думы мог быть избираем каждый, имеющий право голоса на выборах. Число гласных из нехристиан не должно было превышать трети от общего числа гласных.
По новому городовому положению от 11 июня 1892 года, ценз для участия в избирательных собраниях повышен: право голоса в выборах гласных стали иметь лица, владеющие недвижимым имуществом, оцененным для взимания городских сборов не менее как в 3.000 рублей в столицах, 1.500 рублей в губернских городах с населением свыше 100.000 человек и в Одессе, 1.000 рублей в остальных губернских и более значительных уездных городах, не менее 300 рублей в прочих городских поселениях; затем, владельцы торгово-промышленных предприятий, требующих выборки свидетельства: в столицах - 1-й гильдии, в прочих городах - 1-й или 2-й гильдии. Евреи по-прежнему не допускались к участию в выборах, но в городских поселениях, где евреям дозволено было постоянное жительство, кроме Киева, губернским по городским делам присутствием назначались гласные из евреев, в числе, определённом министром внутренних дел, но не свыше 1/10 части от общего состава думы (или собрания домохозяев - в местах с упрощённым общественным устройством).
Число гласных стало определяться соответственно числу избирателей: от 20 в городских поселениях, где менее 100 избирателей, и, прибавляя по 3 гласных на каждые последующие 50 избирателей, до следующего наивысшего предела: 160 - в столицах, 80 - в губернских городах с населением более 100.000 человек и в Одессе, 60 - в прочих губернских и более значительных уездных, и 40 - в остальных городах.
Городовое Положение 1892 года значительно расширило власть администрации по отношению к органам самоуправления, предоставив губернатору и присутствию по городским делам контроль не только над законностью, но и над правильностью и целесообразностью действий думы и управы. Постановления о наложении дисциплинарных взысканий на столичных голов приводились в исполнение лишь с Высочайшего соизволения. Городские головы, их помощники, члены управ утверждались правительством и считались состоящими на государственной службе.
В небольших городских поселениях было введено упрощённое общественное управление, в котором городская дума заменена собранием городских уполномоченных в числе от 12 до 15 лиц, избираемых сходом домохозяев.
Обязанности городской управы, как исполнительного органа, стали возлагаться в таких поселениях на городского старосту с одним или двумя помощниками; староста и его помощники избирались собранием уполномоченных. Последние городовое и земское положения установили известные взыскания с гласных за уклонение от присутствия в городской думе или земском собрании.
Об управлении сельском и волостном см. сельское общество, волостной сход, волостное правление, земские участковые начальники; об общей губернской и уездной администрации см. губернские учреждения, губернское правление, полиция;
На следующую страницу 
 На предыдущую страницу
|
